Pourquoi les caisses sont vides, par Jean Pisani-Ferry
Après 1992 et 2001, 2008 : pour la troisième fois, l’économie française aborde un ralentissement économique avec un niveau trop élevé de déficit public ; pour la troisième fois, son gouvernement a dû choisir entre soutenir la croissance et dégrader encore les finances publiques. Nicolas Sarkozy n’en a guère parlé lors de son intervention du 24 avril, mais, en s’abstenant d’annoncer toute mesure significative, il a implicitement confirmé son choix de janvier : il n’entend pas « vider des caisses qui sont déjà vides ».
Cette décision est socialement et politiquement coûteuse. En raison de la hausse des prix, l’année 2008 se terminera certainement sur une stagnation ou une baisse du pouvoir d’achat. Une mesure fiscale, des prestations ciblées sur les faibles revenus auraient soutenu la consommation au moment où celle-ci fléchit et auraient aidé à contenir les demandes de rattrapage salarial, qui menacent de nourrir une spirale d’inflation. Mais accroître délibérément le déficit alors qu’il était déjà de 2,7 % du PIB en 2007, c’était attirer les foudres de nos partenaires européens, s’exposer à la méfiance des marchés des capitaux et probablement susciter suffisamment d’inquiétude pour amoindrir sérieusement l’impact de la relance. Le choix du gouvernement est rationnel.
Tout autre est la situation en Allemagne, où les comptes publics sont en équilibre, en Espagne, où ils sont excédentaires. Sur les quinze pays de la zone euro, quatre ont enregistré un excédent substantiel en 2007, six étaient au voisinage de l’équilibre. Tous ces pays disposent aujourd’hui de marges de manoeuvre pour soutenir la croissance, certains s’apprêtent à le faire. Seuls le Portugal et la Grèce sont dans une situation similaire à la nôtre, même l’Italie fait mieux.
Pourquoi en va-t-il ainsi ? Pourquoi la France fait-elle des déficits en période de croissance et s’interdit-elle ainsi d’utiliser l’arme budgétaire en période de ralentissement ? Pourquoi fait-elle le contraire de ce que prônent à la fois le keynésianisme et les dispositions européennes, pourquoi conduit-elle systématiquement une politique qui accentue les fluctuations au lieu de les amortir, au risque de ralentir la croissance d’ensemble ? D’autres pays ont fait ces erreurs dans le passé, mais ils en ont tiré des leçons. Nous n’apprenons pas.
L’explication est d’ordre politique plus qu’économique. Le déséquilibre permanent des comptes résulte d’abord d’une contradiction entre appétence pour la dépense et réticence à l’impôt. La France est au deuxième rang de l’OCDE pour la dépense publique, mais dès qu’apparaît l’ombre d’une recette supplémentaire, les gouvernements de tous bords n’ont de cesse que soient réduits les prélèvements. Les déficits témoignent aussi d’une fixation sur l’instant, d’une incapacité collective à se projeter ne serait-ce que de quelques années dans l’avenir, qui est la caractéristique des pays obsédés par les conflits de répartition.
Pour contenir la propension au déficit, et allonger l’horizon temporel, on peut encadrer la décision par des principes, organiser sa surveillance par des institutions. Traditionnellement, la France comptait en la matière sur le pouvoir du ministre des finances : la Constitution, la loi et l’usage lui en donnent les moyens. La rotation accélérée des titulaires du poste (treize ministres en quinze ans) a miné leur autorité. Timidement, nous nous sommes, depuis dix ans, dotés d’une règle, avec une enveloppe de dépense triennale. Elle n’a jamais été respectée. Enfin, avec le pacte de stabilité, nous avons sous-traité notre discipline aux institutions européennes. Mais, par un singulier renversement, chacun en est venu à tenir le non-respect des engagements pris pour la mesure de notre discernement. Au total, aucune des méthodes par lesquelles la France s’est efforcée de se donner un peu de cohérence temporelle n’a réussi.
De tout cela, l’actuel gouvernement n’est évidemment pas comptable, mais il n’a, sur ce point, marqué aucune volonté de rupture. Au contraire : le paquet fiscal de l’été 2007 – sauf à soutenir contre toute évidence qu’il témoignait d’une prescience des difficultés à venir – s’est parfaitement inscrit dans la tradition de la gestion à contre-temps. La décision de bientôt soumettre les perspectives triennales au vote du Parlement est un progrès, mais de portée limitée. Dans le même temps, l’Allemagne, suivant en cela l’exemple de nombreux autres pays, s’apprête à réviser sa Constitution pour se doter d’une nouvelle règle budgétaire.
Il serait grand temps que la France prenne la question de front, qu’elle se dote d’un code de responsabilité budgétaire et de procédures incitant à son respect. Leur élaboration pourrait avoir un caractère pluri-partisan, car il s’agira de définir des principes assez consensuels pour survivre aux alternances. Elle devrait aller au-delà des objectifs, pour déterminer par exemple si la prévision et l’évaluation doivent rester de la responsabilité du ministre des finances. L’expérience internationale offre en la matière une panoplie étendue de solutions, dont il faudrait s’inspirer.
Evidemment, cela ne changera rien à la situation actuelle. Mais, outre qu’une telle démarche indiquerait que la question commence à être prise au sérieux, ce serait oeuvre utile que de faire en sorte que nous ne nous trouvions pas aussi démunis qu’aujourd’hui lorsque viendra la prochaine récession.
Jean Pisani-Ferry est économiste et directeur du Bruegel (Brussels european and global economic laboratory)
